공공조달관리사 핵심 정리 : 수의계약, 낙찰자 결정방법
공공조달에서 수의계약과 낙찰자 결정 방법은 계약 담당자라면 반드시 숙지해야 할 핵심 제도입니다. 경쟁입찰이 원칙인 공공계약에서 예외적으로 허용되는 수의계약의 요건부터, 적격심사·2단계경쟁·종합낙찰제 등 다양한 낙찰자 결정 방식까지 체계적으로 정리하였습니다.
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수의계약의 의의와 적용 요건
수의계약이란 계약상대자를 결정할 때 경쟁입찰 방법을 사용하지 않고, 특정인을 계약상대자로 선정하여 계약을 체결하는 방식입니다. 공공계약의 대원칙은 경쟁입찰이므로, 수의계약은 어디까지나 예외적인 계약제도입니다. 따라서 수의계약을 체결하려면 법령이 정한 요건을 충족해야 하며, 이를 자의적으로 확대 해석해서는 안 됩니다.
수의계약이 허용되는 주요 대상은 크게 다섯 가지로 구분됩니다. 첫째, 경쟁에 부칠 여유가 없거나 경쟁 방식으로는 계약 목적을 달성하기 곤란하다고 판단되는 경우입니다. 둘째, 특정인의 기술이 필요하거나 해당 물품의 생산자가 단 한 곳뿐인 경우처럼 경쟁 자체가 성립될 수 없는 경우입니다. 셋째, 중소기업진흥에 관한 법률에 따른 중소기업자가 직접 생산한 제품을 해당 중소기업자로부터 제조·구매하는 경우입니다. 넷째, 국가유공자 또는 장애인 등에게 일자리나 보훈·복지서비스 제공을 목적으로 설립된 단체와 물품 및 용역 계약을 체결하거나, 그 단체에 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우입니다. 다섯째, 위 네 가지 이외에도 계약의 목적과 성질에 비추어 경쟁에 따른 계약 체결이 비효율적이라고 판단되는 경우가 해당됩니다.
경쟁입찰 후 수의계약으로 전환되는 경우
처음에는 경쟁입찰로 시작하였으나 낙찰이 이루어지지 않아 수의계약으로 넘어가는 경우도 있습니다. 이때는 몇 가지 중요한 조건이 붙습니다.
재공고 입찰에 부쳤음에도 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우, 입찰보증금과 기한을 제외한 다른 조건은 변경할 수 없습니다. 낙찰자가 계약을 체결하지 않거나, 계약에 착수한 후 해제·해지한 경우에는 기한을 제외한 조건 변경이 불가합니다. 또한 재공고 입찰 결과 수의계약으로 진행하게 될 경우 자격 및 조건을 갖춘 자 중에서 국가에 가장 유리한 가격을 제시한 자를 계약상대자로 결정해야 합니다. 중요한 점은, 재공고 입찰에 의한 수의계약을 하는 경우에는 재공고 입찰에 참가하지 않은 자도 국가에 가장 유리한 조건으로 계약 체결이 가능하다는 것입니다.
조합추천 수의계약 절차
판로지원법에 따른 조합추천 수의계약은 소기업과 소상공인을 보호하기 위한 제도입니다. 적용 대상은 추정가격 1억 원 이하의 중소기업자간 경쟁제품이며, 관련 공공기관, 조합, 소기업·소상공인 모두 SMPP(중소기업 판로지원 전산망)를 이용해야 합니다.
추천업체 수는 추정가격 규모에 따라 달라집니다. 추정가격 2천만 원 미만인 경우에는 2인 이상의 소기업·소상공인을 추천하고, 2천만 원 이상인 경우에는 5인 이상을 추천합니다. 구체적으로는 자격을 갖춘 조합원사 4개, 비조합원사 1개를 포함하여 5개 이상의 업체를 추천하는 것이 원칙입니다. 다만 비조합원사가 없는 경우에는 조합원사만으로 추천도 가능합니다.
계약상대자는 나라장터를 이용한 견적경쟁을 통해 제한적 최저가낙찰방식으로 결정합니다. 국가기관은 예정가격의 88% 이상(청소 등 단순용역은 90% 이상)으로 견적서를 제출한 자 중 최저가격 견적서 제출자를 선정합니다. 지방자치단체는 예정가격 이하로서 예정가격의 88% 이상(공사는 89.745%)으로 견적서를 제출한 자를 선정합니다.
낙찰자 결정 방법의 종류
현행 계약법규상 물품 및 용역계약에 대한 낙찰자 결정 방법은 여러 가지가 있습니다. 최저가낙찰제, 제한적 최저가낙찰제, 적격심사제, 2단계 경쟁입찰, 협상에 의한 계약, 종합낙찰제, 희망수량 입찰, 유사물품 복수경쟁 등이 대표적입니다. 각 제도의 특성을 이해하는 것이 공공조달 실무의 핵심입니다.
최저가 낙찰제와 제한적 최저가 낙찰제
순수한 최저가 낙찰제는 국고 절감이라는 취지에서 바람직하지만, 무한 경쟁에 따른 덤핑입찰로 품질 저하나 계약 불이행 같은 부작용이 발생할 수 있습니다. 이를 보완하기 위해 도입된 것이 제한적 최저가 낙찰제입니다. 이 제도는 소액수의 대상인 추정가격 2천만 원 이상 ~ 1억 원 이하의 물품 및 용역에 적용됩니다.
| 구분 | 적용법령 | 물품·일반용역 | 청소·경비 등 단순용역 |
|---|---|---|---|
| 국가기관 | 국가계약법 | 예정가격의 88% 이상 | 예정가격의 90% 이상 |
| 지방자치단체 | 지방계약법 | 예정가격의 87.745% 이상 (공사는 89.745%) | 추정가격 2천만 원 이하는 90% 이상 |
| 도서 (국가·지방 공통) | 출판문화산업진흥법 | 예정가격의 90% 이상 | |
적격심사제 – 계약이행능력을 검증하는 핵심 제도
적격심사제는 1995년 7월 도입된 제도로, 단순히 가격이 낮다는 이유만으로 낙찰자를 결정하지 않고 입찰자의 계약이행능력을 종합적으로 심사하는 방식입니다. 덤핑 입찰로 낙찰된 업체가 계약을 제대로 이행하지 못하는 문제를 예방하고, 계약의 신뢰성과 품질을 확보하는 데 목적이 있습니다.
적격심사 적용 대상과 예외
물품 및 용역계약은 금액에 관계없이 원칙적으로 모두 적격심사 대상입니다. 예정가격 이하 최저가격 입찰자 순서로 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정합니다. 다만 2단계경쟁(규격·가격 동시입찰), 유사물품 복수경쟁계약, 종합낙찰제, 희망수량경쟁 입찰, 협상에 의한 계약, 재공고 후 수의계약의 경우에는 적격심사를 생략할 수 있습니다.
적격심사 항목 및 배점 기준
조달청 적격심사의 평가항목은 크게 당해물품 납품이행 능력, 입찰가격, 신인도, 결격사유로 구성됩니다. 추정가격 규모에 따라 심사 내용이 달라집니다.
| 대상 구분 | 납품이행능력 평가 항목 |
|---|---|
| 추정가격 10억 원 이상 (제조자 한정 물품제조 입찰) | 납품실적 + 기술능력 + 경영상태 |
| 추정가격 고시금액 이상 ~ 10억 원 미만 (물품제조·구매) | 경영상태만 평가 (신용평가등급) |
| 추정가격 고시금액 미만 (물품 제조 또는 구매) | 경영상태만 평가 (신용평가등급) |
적격심사 적용 기준의 세부 내용
심사 기준일은 입찰공고일을 원칙으로 합니다. 입찰공고일 다음날 이후 발생하거나 신고·수정된 자료는 평가에서 제외됩니다. 다만 중소기업확인서는 적격심사서류 제출마감일까지 발급된 자료도 심사에 포함됩니다. 납품이행능력의 결격 여부는 예외적으로 낙찰자 결정일이 기준일이 됩니다. 외화로 표시된 납품실적은 입찰공고일의 외국환거래 기준환율로 원화 환산하여 적용합니다.
적격심사 실시와 통과 기준
심사는 예정가격 이하 최저가 입찰자 순서로 진행하며, 심사기간은 7일 이내(불가피한 경우 3일 연장 가능)입니다. 통과 기준은 총점 85점 이상이며, 중소기업자간 경쟁물품은 88점 이상이어야 합니다. 부적격 통보를 받은 경우 3일 이내에 재심사를 요청할 수 있으나, 추가 서류 제출은 허용되지 않습니다.
국가계약법 적용기관에서는 적격심사 포기서를 제출하더라도 별도 제재가 없습니다. 그러나 지방계약법 적용기관에서 포기서를 제출하면 부정당업자 제재가 적용될 수 있으므로, 포기서 제출 시 반드시 정당한 사유를 확보한 뒤 신중하게 검토해야 합니다.
2단계 경쟁입찰(규격·가격 동시입찰)
2단계 경쟁입찰은 규격과 가격을 분리하여 경쟁시키는 방식입니다. 수요기관이 제시한 규격 이상의 성능을 갖춘 제품에 한해 가격 경쟁을 시킴으로써, 제조업체의 기술 개발을 촉진하고 품질 경쟁을 유도하는 데 목적이 있습니다. 단순 노무에 의한 용역(청소·검침·경비·행사보조 등)은 최저노임 보장 차원에서 적용 대상에서 제외됩니다.
2단계 경쟁의 집행방식은 두 가지로 나뉩니다. 순차적 2단계 경쟁의 경우 1단계에서 규격입찰서만 제출하고, 규격심사 결과 2인 이상 적격자가 확정된 경우에만 가격입찰을 진행합니다. 적격자가 1인이거나 없으면 재공고 입찰을 실시합니다. 규격·가격 동시입찰의 경우에는 두 서류를 동시에 제출받되, 규격 적격자가 1인인 경우에도 당초 2인 이상 유효한 입찰이 성립되었다면 가격입찰서를 개봉하여 예정가격 이하이면 낙찰예정자로 결정할 수 있습니다.
종합낙찰제
종합낙찰제는 입찰가격만으로 낙찰자를 결정하는 기존 방식의 단점을 보완하기 위해 도입된 제도입니다. 입찰가격 외에 품질·성능·효율·환경 등을 종합적으로 고려하여 가장 경제성 있는 입찰자를 낙찰자로 결정합니다. 특히 에너지 다소비 품목의 저에너지 제품 개발을 유도하는 효과도 있습니다.
대상품목은 총 15개로, 매년 변경될 수 있습니다. 에너지 소비효율 평가제품(펌프, 냉동기, 공기압축기, 송풍기, 엘리베이터, 에스컬레이터), 환경 우월성 기준 적용 제품(에어컨, 세탁기, LCD모니터, 데스크탑 컴퓨터), 환경 우월성 기준 확대적용 제품(노트북, 텔레비전, 프린터, LED램프, 공기청정기)이 해당됩니다.
낙찰자 결정 방법은 제품 유형에 따라 다릅니다. 에너지 소비효율 평가제품은 총에너지 소모비와 입찰금액을 합산하여 가장 낮은 업체를 선정하고, 환경 우월성 기준 적용·확대 제품은 가격·성능·환경 환산 점수를 종합하여 가장 높은 점수를 받은 업체를 선정합니다. 종합낙찰제로 낙찰된 경우 적격심사는 생략되며, 납품 시 국가공인시험기관의 시험성적서를 수요기관에 제출해야 합니다.
희망수량 경쟁입찰(다량물품의 입찰)
희망수량 경쟁입찰은 한 업체의 능력이나 시설로는 공급이 어려운 대량의 동일 물품을 구매할 때 적용하는 제도입니다. 입찰자가 공급 가능한 희망수량과 단가를 함께 제시하게 하여, 예정가격 이하의 단가 중 최저가격 입찰자부터 순차적으로 수요 수량에 도달할 때까지의 입찰자를 낙찰자로 결정합니다.
동일 단가의 입찰자가 2인 이상인 경우에는 입찰수량이 많은 자를 우선 낙찰자로 하고, 수량까지 동일하면 추첨으로 결정합니다. 최후 순위 낙찰자의 수량이 구매 예정량을 초과하는 경우 그 초과분은 낙찰되지 않은 것으로 처리합니다.
수의계약은 경쟁입찰 원칙의 예외이며, 법정 요건에 해당할 때만 활용할 수 있습니다. 낙찰자 결정 방법은 계약 목적물의 성격과 금액에 따라 제한적 최저가, 적격심사, 2단계경쟁, 종합낙찰제, 희망수량 입찰 등을 적절히 선택하여야 합니다. 특히 적격심사 통과 기준(85점 또는 88점), 포기서 제출 시 제재 여부, 각 입찰 방식에서의 재입찰·재공고 기준 등 세부 규정은 실무에서 혼동하기 쉬우므로 꼼꼼한 확인이 필요합니다.
