공공조달관리사 공공조달관계법령해설 : 낙찰자 결정제도, 이의신청, 분쟁조정 등
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| 공공조달관리사 이의신청 분쟁조정 |
공공조달에 참여하는 기업이라면 반드시 알아야 할 핵심 내용이 바로 입찰·낙찰 제도와 계약 체결·이행 절차입니다. 국가계약법령은 단순히 가장 낮은 가격을 제시한 업체를 선정하는 것이 아니라, 계약이행능력과 다양한 평가요소를 종합적으로 고려하는 방향으로 설계되어 있습니다.
이 글에서는 공공조달관리사 공공계약 법령의 핵심인 낙찰자 결정제도, 입찰 절차 규정, 계약 체결 및 이행, 이의신청과 분쟁조정 절차를 체계적으로 정리합니다.
1. 입찰 및 낙찰자 결정제도의 기본 원칙
국가계약법 시행령 제40조에 따르면, 입찰공고에 표시한 장소와 일시에 입찰자가 참석한 자리에서 입찰서를 개찰하여야 합니다. 다만 전자조달시스템 또는 각 중앙관서의 장이 지정한 지정정보처리장치를 이용하는 경우에는 해당 시스템을 통해 입찰공고에 표시한 절차와 방법에 따라 개찰 및 낙찰 선언을 할 수 있습니다.
낙찰자 결정의 기본 원칙은 국가계약법 시행령 제42조에 규정되어 있습니다. 국고의 부담이 되는 경쟁입찰의 경우, 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 계약이행능력 및 기획재정부장관이 정하는 일자리창출 실적 등을 심사하여 낙찰자를 결정하는 것이 원칙입니다. 이는 순수한 의미의 최저가낙찰제가 아니라, 가격대비가치(VFM)의 관점에서 일정 수준 이상의 계약이행능력이 보장되는 경우에 발주기관에 유리한 낮은 가격을 입찰한 자를 선정한다는 의미입니다.
2. 주요 낙찰자 결정제도의 종류와 특징
국가계약법에서는 계약의 성질, 규모, 목적 등에 따라 다양한 낙찰자 결정제도를 마련하고 있습니다. 각 제도의 주요 내용을 아래 표로 정리합니다.
| 낙찰제도 | 주요 내용 | 법적 근거 |
|---|---|---|
| 적격심사제도 | 일정한 자격을 가진 희망자 모두를 대상으로 경쟁입찰에 참가토록 한 후 국가에 가장 유리한 조건을 제시한 자를 선정. 계약이행능력과 가격을 평가하여 낙찰하한율 이상에서 가장 낮은 가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정 | 시행령 제42조 제1항·제5항 |
| 2단계 입찰 | 1단계에서 규격입찰서를 제출받아 적격자를 판단하고, 2단계에서 적격자로부터 가격입찰서를 제출받아 낙찰자를 결정. 각 단계별 2인 이상의 유효한 입찰이 필요하며, 2단계에서 최저가낙찰 | 시행령 제42조 제3항 |
| 2단계 규격·가격 동시입찰 | 규격서와 가격입찰서를 동시에 제출받고, 1차로 규격입찰서를 개봉·평가하여 적격자를 선정한 후 해당 적격자의 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자를 선정. 규격 적격자가 1인인 경우에도 가격 개찰 진행 | 시행령 제42조 제3항 |
| 종합심사낙찰제 | 입찰가격·공사수행능력·사회적 책임 등을 종합 심사하여 점수가 최고인 자를 낙찰자로 결정. 시설공사 추정가격 100억 원 이상, 기술용역 기본계획·기본설계 15억 원 이상, 실시설계 25억 원 이상, 건설사업관리 20억 원 이상에 적용 | 시행령 제42조 제4항 |
| 협상에 의한 계약 | 고도의 기술력을 요하는 물품·용역에 대해 제안서와 가격입찰서를 평가하여 우선협상대상자를 선정. 기술점수(80%)와 가격점수(20%)를 합산하여 최고득점자를 우선협상대상자로 결정 | 시행령 제43조·제43조의2 |
| 경쟁적 대화에 의한 계약 | 기술적 요구사항이나 계약목적물의 세부내용을 미리 정하기 어려운 경우 적용. 입찰공고 → 기본제안서 평가 → 대화 상대자 선정 → 경쟁적 대화(2단계) → 제안요청 확정 → 최종제안서 평가 → 낙찰자 선정 순으로 진행 | 시행령 제43조의3 |
| 종합낙찰제 | 입찰가격에 총에너지 소모비를 합한 금액이 가장 낮은 자를 선정. 에너지 소비효율 평가제품 대상품목(펌프, 냉동기, 공기압축기 등 6종)과 환경우월성 기준 대상품목(에어컨, 세탁기, LCD모니터 등 9종)에 적용 | 시행령 제44조 |
| 희망수량경쟁입찰 | 1인의 계약자가 단독으로 수행하기 어려운 다량물품을 최저가격(단가)으로 입찰한 자 순으로 수요물량에 도달할 때까지의 입찰자를 낙찰자로 선정 | 시행령 제46조 |
| 시범특례에 따른 계약 | 기존 계약제도로는 계약의 목적 달성이 곤란한 혁신적·특수한 계약의 경우 한시적으로 적용되는 특례. 유효기간은 시범특례 정한 날부터 최대 2년이며, 필요 시 1회 이상 연장 가능 | 시행령 제47조의2 |
3. 낙찰자 선정 기준과 적격심사제도의 이해
경쟁입찰을 진행한 결과 국가가 계약상대자로부터 대가를 받는, 즉 세입이 발생하는 경우에는 최고가격 입찰자가 낙찰자로 선정됩니다(국가계약법 제10조). 반면 조달기업이 물품·용역·공사를 공급하고 국가가 대가를 지급하는 일반적인 경우에는 낙찰자 선정 기준이 세 가지로 구분됩니다. 첫째, 충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자, 둘째, 입찰공고나 입찰설명서에 명기된 평가 기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자, 셋째, 그 밖에 국가계약법 시행령에서 특별히 기준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 적합하게 입찰한 자입니다.
이 중에서 가장 널리 사용되는 제도가 적격심사제도입니다. 단순히 가장 낮은 가격을 지불하는 최저가낙찰 방식은 조달대상물에 요구하는 적합한 성능 및 품질을 보장하지 못하는 문제점이 발생할 가능성이 크기 때문에, 일정한 조건을 충족한 후 가장 낮은 가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식을 채택하고 있습니다.
적격심사제도에서 말하는 '가장 낮은 가격'은 단순한 최저가격이 아닙니다. 입찰 규모 등을 기준으로 설정된 입찰 가능 가격의 하한선인 낙찰하한율 이상에서 입찰이 이루어지도록 함으로써 과도한 저가 경쟁으로 인한 시장실패를 예방하는 장치가 내장되어 있습니다.
4. 계약의 체결 및 이행 규정
낙찰자가 결정된 이후 계약을 체결하기 위해서는 반드시 계약서를 작성하는 것이 원칙입니다(국가계약법 제11조). 계약서에는 아래의 사항이 명시되어야 하며, 계약 담당 공무원과 계약상대자가 계약서에 기명·날인하거나 서명함으로써 계약이 확정됩니다.
- 계약의 목적
- 계약금액
- 이행기간
- 계약보증금
- 위험부담
- 지체상금
- 그 밖에 필요한 사항
계약서 작성 생략이 가능한 5가지 경우
계약서를 작성하지 않더라도 계약의 이행 안정성이 저하되지 않는다고 판단되는 경우에는 국가계약법 시행령 제49조에 따라 계약서 작성을 생략할 수 있습니다. 해당 경우는 다음과 같습니다.
소액 계약의 경우 행정 효율을 위해 계약서 작성을 생략할 수 있습니다.
경매 절차 자체가 계약 이행의 안정성을 담보하므로 별도 계약서가 불필요합니다.
즉시 이행이 완료되므로 계약서 작성의 실익이 없습니다.
공공기관 간 계약으로서 신뢰 관계가 전제되어 있습니다.
표준화된 약관에 의해 계약이 이루어지는 경우 계약서 작성을 생략할 수 있습니다.
계약 이행 과정의 감독과 검사
계약서 작성 후 계약을 체결하기 위해서는 계약상대자인 조달기업이 계약보증금을 납부하여야 합니다. 이후 발주기관의 계약담당공무원은 계약이행의 적정 여부를 계약서, 설계서, 그 밖의 관계 서류에 의하여 직접 감독하거나 소속 공무원에게 해당 사무를 위임하여 감독업무를 수행할 수 있습니다(국가계약법 제13조).
계약상대자가 계약의 전부 또는 일부를 이행하면, 발주기관은 이를 확인하기 위해 계약서·설계서 등 관계 서류를 통해 검사하거나 소속 공무원을 통해 검사할 수 있습니다(국가계약법 제14조). 조달기업이 대가를 지급받기 위해서는 발주기관으로부터 검사 완료 또는 검사조서를 받아야 합니다(국가계약법 제15조).
5. 이의신청 절차
국가계약법 시행령 제110조 제1항에 따른 규모 이상의 계약에서 발주기관의 계약담당공무원에 의해 불이익을 받은 조달기업은 그 행위를 취소하거나 시정하기 위해 이의신청을 할 수 있습니다(국가계약법 제28조). 구체적인 적용 대상은 추정가격 10억 원 이상 종합공사, 1억 원 이상 전문공사, 기타 8천만 원 이상, 5천만 원 이상 물품과 용역 계약입니다.
이의신청의 절차를 정리하면 다음과 같습니다.
- 조달기업은 불이익을 받은 날로부터 15일 이내에 해당 중앙관서의 장에게 이의신청
- 해당 중앙관서의 장은 15일 이내에 그 결과를 신청인에게 통지
- 통지 내용에 이의가 있는 경우 20일 이내에 국가계약분쟁조정위원회에 재심 신청 가능
6. 분쟁조정 절차와 효력
국가계약에서 분쟁이 발생한 경우, 소송에 앞서 국가계약분쟁조정위원회를 통한 조정 또는 중재법에 따른 중재 중 계약당사자 간 합의로 정한 하나의 방법으로 우선 조정절차를 진행할 수 있습니다(국가계약법 제28조의2).
국가계약분쟁조정위원회는 조정 등을 신청한 경우 계약상대자와 해당 중앙관서의 장에게 통지하고, 필요한 경우 입찰절차를 연기하거나 계약체결 중지를 요구할 수 있습니다(국가계약법 제30조). 위원회는 특별한 사정이 없는 한 50일 이내에 조정 또는 심사 결과를 조달기업과 해당 중앙관서의 장에게 회신하여야 합니다(국가계약법 제31조).
조정 결과에 대해 15일 이내에 조달기업과 해당 중앙관서의 장이 이의를 제기하지 않는 경우, 해당 조정은 재판상 '화해'와 동일한 효력이 발생합니다. 이는 법원의 확정판결과 유사한 강력한 효력으로, 양 당사자를 구속하게 됩니다.
7. 공공조달 참여를 위한 실무 체크리스트
공공계약에 참여하는 기업 입장에서 실무적으로 반드시 숙지해야 할 핵심 사항을 정리하면 다음과 같습니다.
적격심사제도는 계약이행능력을 심사하여 낙찰하한율 이상의 최저가 입찰자를 선정하는 방식이고, 종합심사낙찰제는 입찰가격뿐 아니라 공사수행능력, 사회적 책임 등을 종합적으로 심사하여 점수가 가장 높은 자를 선정합니다. 종합심사낙찰제는 주로 대형 시설공사(추정가격 100억 원 이상)에 적용됩니다.
불이익을 받은 날로부터 15일 이내에 해당 중앙관서의 장에게 이의신청을 할 수 있습니다. 이의신청 결과에도 불복하는 경우, 통지를 받은 날로부터 20일 이내에 국가계약분쟁조정위원회에 재심을 신청할 수 있습니다.
기본 배점은 기술점수 80%, 가격점수 20%이며, 이를 합산하여 최고득점자를 우선협상대상자로 결정합니다. 다만 이 배점은 조달 목적에 따라 조정이 가능합니다.
마무리
공공계약 법령은 단순히 가격 경쟁만을 추구하는 것이 아니라, 계약이행능력, 기술력, 사회적 책임까지 종합적으로 고려하는 방향으로 지속적으로 발전해 왔습니다. 적격심사제도, 종합심사낙찰제, 협상에 의한 계약, 경쟁적 대화에 의한 계약 등 다양한 낙찰자 결정제도가 마련되어 있으며, 각 제도의 적용 대상과 절차를 정확히 이해하는 것이 공공조달 입찰 성공의 핵심입니다.
또한 계약 체결 이후에도 감독·검사·대가 지급에 이르는 이행 절차를 숙지하고, 불이익이 발생한 경우에는 이의신청과 분쟁조정이라는 법적 구제 수단을 적극 활용하는 것이 중요합니다.
